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Die rechtliche Umsetzung des Aktionsprogramms Insektenschutz

Welche wissenschaftlichen Grundlagen gibt es für den Insektenrückgang?

Es ist wissenschaftlich hinreichend bewiesen, dass wir in Deutschland einen dramatischen Verlust von Insekten haben. Dieser seit mehreren Jahrzehnten zu beobachtende Insektenrückgang wird insbesondere durch die bundesweit geführten Roten Listen des Bundesamts für Naturschutz umfassend für die einzelnen Arten dokumentiert (siehe Bericht des Bundes für die 90. Umweltministerkonferenz) und durch zahlreiche wissenschaftliche Studien belegt (zum Beispiel Haslberger & Segerer 2016, Habel et al. 2016, Seibold et al. 2019). Neben dem Rückgang einzelner Insektengruppen ist ebenfalls die Abnahme der Insekten-Biomasse insgesamt belegt (zum Beispiel Hallmann et al. 2017). Zahlreiche internationale und europäische wissenschaftliche Studien untermauern diesen Rückgang.

Welches sind die Hauptursachen für den Insektenrückgang?

Nach aktuellem Forschungsstand liegen die Hauptursachen im Verlust und der qualitativen Verschlechterung von Insektenlebensräumen, dem Verlust der Strukturvielfalt mit einer Vielzahl an Wildpflanzen, einem Management von Schutzgebieten, das zum Teil die Bedürfnisse von Insekten unzureichend berücksichtigt, der Anwendung von Pestiziden (Pflanzenschutzmittel und Biozide), dem Eintrag von Nähr- und Schadstoffen in Böden und Gewässer sowie der Lichtverschmutzung. Diese zentralen Ursachen sind wissenschaftlich hinreichend belegt und begründen einen akuten Handlungsbedarf. Viele weitere Einflussfaktoren tragen darüber hinaus zum Verlust oder der Qualitätsverschlechterung von Insektenlebensräumen bei.

Welches Ausmaß hat der Insektenrückgang?

Das Ausmaß des Insektenrückgangs ist dramatisch und hinreichend wissenschaftlich belegt. Das Insektensterben ist kein lokales oder regionales Phänomen, sondern eine bundesweite und klar belegbare Entwicklung. 42 Prozent der in den Roten Listen erfassten Insektenarten gelten als bestandsgefährdet, extrem selten oder bereits ausgestorben. Noch dramatischer ist die Abnahme der Anzahl der Tiere, hier sind Rückgänge um die 80 Prozent keine Ausnahme (siehe dazu auch Antwort auf die erste Frage).

Dieser massive Rückgang von Insekten und ihrer Vielfalt hat weitreichende Konsequenzen für die Umwelt und uns Menschen. Insekten sind ein integraler Teil der biologischen Vielfalt und spielen in unseren Ökosystemen eine wichtige Rolle. Von den knapp 50.000 in Deutschland vorkommenden Tierarten sind über 33.000 Arten – das heißt fast 70 Prozent – Insekten.

Viele Insektenarten erbringen elementare Ökosystemleistungen, zum Beispiel für die Bestäubung von Pflanzen, für den Abbau organischer Masse, die biologische Kontrolle von Schadorganismen, die Gewässerreinigung oder die Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit. Der Rückgang der Insekten und ihrer Ökosystemleistungen hat damit unmittelbare Auswirkungen auf uns Menschen.

Zudem sind Insekten auch Nahrungsgrundlage für andere Insekten und weitere Tiergruppen wie Vögel, kleine Säugetiere, Reptilien, Amphibien oder Fische. Auswertungen von Bestandsveränderungen bei Vogelarten der letzten Jahre zeigen, dass besonders Bestandsrückgänge bei denjenigen Vogelarten zu beobachten sind, die sich während der Brutzeit überwiegend von Kleininsekten und Spinnen ernähren.

Was ist im Insektenschutzgesetz geregelt?

Das "Gesetz zum Schutz der Insektenvielfalt in Deutschland und zur Änderung weiterer Vorschriften" enthält insbesondere zahlreiche Änderungen des Bundesnaturschutzgesetzes, unter anderem Regelungen zur:

  • Stärkung der Landschaftsplanung und damit auch des Insektenschutzes in Planungsverfahren unter anderem dadurch, dass konkrete Anwendungsbeispiele von Grünordnungsplänen aufgezählt werden,
  • Ausweitung des gesetzlichen Biotopschutzes auf "magere Flachland-Mähwiesen und Berg-Mähwiesen nach Anhang I der Richtlinie 92/43/EWG", "Streuobstwiesen", "Steinriegel" und "Trockenmauern" als Biotope, die vielen Insektenarten wichtige Lebensräume bieten,
  • Einschränkung des Biozideinsatzes in einer Reihe von Schutzgebieten, um in diesen ökologisch besonders schutzbedürftigen Bereichen Insekten und ihre Lebensräume besonders zu schützen,
  • Stärkung temporärer Naturschutzmaßnahmen, auch um Anreize für die Schaffung zusätzlicher temporärer Lebensräume für Insekten zu setzen,
  • Unterbindung der Neuerrichtung bestimmter Beleuchtungsanlagen in bestimmten Schutzgebieten, unter anderem, da nachtaktive Insekten vielfach von künstlichen Lichtquellen angelockt werden und dort verenden,
  • Schaffung von Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Rechtsverordnungen zur weitergehenden Verringerung der Lichtverschmutzung und zur Beschränkung des Einsatzes von Insektenfallen.

Was bringt die vorgesehene Ausweitung des gesetzlichen Biotopschutzes den Insekten?

Mit dem Insektenschutzgesetz wird - wie bereits mit dem Aktionsprogramm Insektenschutz vereinbart - der gesetzliche Biotopschutz des § 30 BNatSchG ab dem 1. März 2022 ausgeweitet auf magere Flachland- und Berg-Mähwiesen, Streuobstwiesen, Steinriegel und Trockenmauern. Solche Biotope sind wichtige Lebensräume vieler Insektenarten. Zugleich handelt es sich hier um Ausprägungen eines bedeutsamen Naturerbes, das Landwirtinnen und Landwirte als Kulturlandschaft geschaffen haben und das es zu sichern und zu bewahren gilt. Durch den gesetzlichen Schutz wird deshalb nun sichergestellt, dass derartige Biotope nicht zerstört oder erheblich beschädigt werden. Maßnahmen, die zur Erhaltung, Pflege und insektenfreundlichen Bewirtschaftung dieser Flächen erforderlich sind, bleiben aber natürlich weiterhin möglich beziehungsweise sind erwünscht und können auch weiterhin finanziell gefördert werden.

Welche Regelungen sind für den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln vorgesehen?

Im Insektenschutzgesetz selbst sind keine Regelungen zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln enthalten. Diese sind vielmehr - wie im Aktionsprogramm Insektenschutz vorgesehen - in der Fünften Verordnung zur Änderung der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung enthalten.

Inwieweit nimmt das Insektenschutzgesetz auch andere Sektoren als die Landwirtschaft mit in den Blick?

Ein besonderer Schwerpunkt bei der Bekämpfung des Insektenrückgangs liegt zweifellos bei der Landwirtschaft. Aber die Landwirtschaft ist es eben auch nicht alleine. Darauf weist schon die inhaltliche Vielfalt der im Aktionsprogramm Insektenschutz enthaltenen Maßnahmenpunkte hin. Das spiegelt sich in besonderer Weise auch im Insektenschutzgesetz wider. Zu nennen sind hier insbesondere solche Punkte wie die Stärkung der Landschaftsplanung und von temporären Naturschutzmaßnahmen ebenso wie das Vorsehen von Regelungen zur Verringerung der Lichtverschmutzung. Und auch die in dem Gesetz geregelte Einschränkung des Biozideinsatzes in Schutzgebieten weist gar keinen spezifischen Bezug zur Landwirtschaft auf, für die ja in erster Linie vielmehr die zweite Untergruppe der Pestizide, die Pflanzenschutzmittel, von Bedeutung sind.

Wann tritt das Insektenschutzgesetz in Kraft?

Das "Gesetz zum Schutz der Insektenvielfalt in Deutschland und zur Änderung weiterer Vorschriften" wurde am 30. August 2021 im Bundesgesetzblatt verkündet. Das Inkrafttreten der einzelnen Bestandteile des Gesetzes ist in Artikel 4 des Gesetzes geregelt. Die Änderungen, die mit dem Insektenschutzgesetz am Bundesnaturschutzgesetz vorgenommen werden, treten danach ganz überwiegend am 1. März 2022 in Kraft. 

Was ist in der Änderungsverordnung zur Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung geregelt?

Entsprechend der Vorgaben aus dem Aktionsprogramm Insektenschutzgesetz sieht die "Fünfte Verordnung zur Änderung der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung" Regelungen zur Beschränkung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln in drei für den Insektenschutz wichtigen Bereichen vor. Erstens enthält sie Vorgaben, die eine Beendigung der Anwendung von glyphosathaltigen Pflanzenschutzmitteln zum Ablauf des 31. Dezember 2023 sicherstellen und für die Zeit vor diesem "Komplettausstieg" bereits für deutliche Einschränkungen des Einsatzes solcher Pflanzenschutzmittel sorgen. Zweitens regelt sie ein Verbot der Anwendung von Herbiziden und biodiversitätsschädigenden Insektiziden in ökologisch besonders schutzbedürftigen Gebieten. Und drittens legt sie einen bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln allgemein einzuhaltenden Mindestabstand zu Gewässern fest.

Wie setzt die Verordnung den "Glyphosatausstieg" um?

Wie im Aktionsprogramm Insektenschutz vorgesehen wird durch die Verordnung der Einsatz glyphosathaltiger Pflanzenschutzmitteln zunächst mit sofortiger Wirkung in vielen wichtigen Bereichen deutlich eingeschränkt und mit Ablauf des 31. Dezembers 2023 dann vollständig beendet. Die unmittelbar greifenden Beschränkungen umfassen dabei insbesondere ein Verbot der Anwendung vor der Ernte und deutliche Beschränkungen der Anwendung vor der Aussaat und nach der Ernte, ebenso aber auch Anwendungsverbote unter anderem in einer Vielzahl von naturschutz- und wasserrechtlich geschützten Schutzgebieten.

In welchen Schutzgebieten wird der Pflanzenschutzmitteleinsatz durch die neuen Regelungen künftig konkret beschränkt?

Die geänderte Verordnung regelt ein Verbot von Herbiziden und biodiversitätsschädigenden Insektiziden in Naturschutzgebieten, Nationalparken, Nationalen Naturmonumenten, Naturdenkmälern, gesetzlich geschützten Biotopen und Fauna-Flora-Habitat-Gebieten (FFH-Gebiete). In FFH-Gebieten ist allerdings die Anwendung bei Sonderkulturen, zum Beispiel Obst und Gemüse, bei der Vermehrung von Saatgut und Pflanzgut sowie beim Ackerbau auf solchen Flächen, die nicht einer der anderen oben genannten Schutzgebietskategorien unterfallen, von dem Verbot ausgenommen. Vom Verbot sind damit zunächst 4,1 Prozent der landwirtschaftlich genutzten Fläche Deutschlands erfasst, davon ist ein Großteil Grünland. Auf Grünlandflächen werden ohnehin nur in sehr geringem Umfang Pflanzenschutzmittel eingesetzt.

Beim Ackerbau in FFH-Gebieten außerhalb von Flächen, die zugleich auch einer anderen der oben genannten Schutzgebietskategorien unterfallen, wird der Verzicht auf bestimmte Pflanzenschutzmittel hingegen zunächst primär über kooperative Ansätze angestrebt. Hierzu ist vereinbart, dass das BMEL bis zum 30. Juni 2024 dem Bundeskabinett über die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln und die Auswirkungen freiwilliger Maßnahmen zur Reduzierung der Anwendung dieser Pflanzenschutzmittel auf diesen Flächen berichtet und dabei, sofern erforderlich, auch Vorschläge für eine Anpassung der jetzt zunächst vereinbarten Regelungen unterbreitet. Auf dieser Grundlage wird die Bundesregierung dann über entsprechende Anpassungen beraten.

Außerdem können zur Abwendung erheblicher wirtschaftlicher Schäden oder zum Schutz der heimischen Tier- und Pflanzenwelt von den zuständigen Landesbehörden Ausnahmen von den Verboten erteilt werden.

Welche Abstandsregeln für den Pflanzenschutzmitteleinsatz an Gewässern gelten nach der Verordnung künftig?

Wie im Aktionsprogramm Insektenschutz vorgegeben, sieht die Verordnung die verbindliche Festlegung eines bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln allgemein einzuhaltenden Mindestabstands zu Gewässern, ausgenommen kleine Gewässer von wasserwirtschaftlich untergeordneter Bedeutung, vor, der fünf Meter beträgt, wenn die Abstandsfläche dauerhaft begrünt ist, und 10 Meter, wenn dies nicht der Fall ist, wobei die Länder abweichende Abstandsregelungen vorsehen können.

Wann tritt die Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung in Kraft?

Die "Fünfte Verordnung zur Änderung der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung" wurde am 7. September 2021 im Bundesgesetzblatt verkündet und die meisten der in ihr enthaltenen Regelungen sind bereits am 8. September 2021 in Kraft getreten.

In welchem Verhältnis stehen die jetzt auf Bundesebene neu eingeführten Regelungen zu den Regelungspaketen zum Insektenschutz, die in den vergangenen beiden Jahren in mehreren Bundesländern erlassen wurden?

Bei der Erarbeitung der Entwürfe sowohl für das Gesetz als auch für die Verordnung ist sehr darauf geachtet worden, sich einerseits möglichst eng an den Vorgaben des vom Kabinett bereits im September 2019 beschlossenen Aktionsprogramms Insektenschutz zu orientieren, andererseits aber, wo möglich, auch Raum zu lassen für die Berücksichtigung von rechtlichen Regelungsinitiativen für den Insektenschutz auf Länderebene, wie es sie in jüngerer Zeit insbesondere in Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen gab. Hier war auf der einen Seite zu würdigen, dass auch diese landesspezifischen Regelungsansätze das Ergebnis hart erarbeiteter Kompromissfindung zwischen Umwelt- und Landwirtschaftsseite darstellen. Auf der anderen Seite war aber auch der Charakter des Aktionsprogramms Insektenschutz als Maßnahmenkatalog mit dem Anspruch bundesweiter Reichweite angemessen in Rechnung zu stellen. Da es dabei zwischen den Ansätzen auf Bundes- und Landesebene in manchen Bereichen mehr Überschneidungen gab als in anderen, schlägt sich dieser Ansatz auch in den beschlossenen Rechtsakten bei unterschiedlichen Regelungen unterschiedlich stark nieder.

Können eventuelle Nutzungseinschränkungen durch Insektenschutz mit finanziellen Förder- oder Ausgleichsmöglichkeiten "aufgefangen" werden? Welchen Beitrag kann die neue GAP leisten?

Schon im Jahr 2020 wurde der Sonderrahmenplan Insektenschutz in der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz (GAK) eingerichtet, in dem der Bund derzeit 85 Millionen Euro jährlich zur Unterstützung der Landwirtschaft zur Verfügung stellt.

Darüber hinaus ermöglicht der EU-Rechtsrahmen zur GAP schon jetzt den Ausgleich von Belastungen, die Landbewirtschaftende durch Nutzungseinschränkungen in Natura 2000-Gebieten entstehen. Dieser sogenannte "Natura 2000-Ausgleich" gilt auch beziehungsweise insbesondere für ordnungsrechtliche Auflagen wie zum Beispiel ein Pestizidverbot in FFH-Gebieten. Diese Möglichkeit soll in der kommenden Förderperiode attraktiver gestaltet werden, indem die bisherige Obergrenze der Förderung entfällt. Damit bestehen für die Länder gute Rahmenbedingungen, diese Fördermöglichkeiten zukünftig verstärkt zu nutzen.

Das Bundesumweltministerium setzt sich für eine Verbesserung dieser Finanzierungsmöglichkeit durch einen höheren Umschichtungssatz von Mitteln aus der ersten in die zweite Säule der europäischen Agrarpolitik ein, um den kooperativen Ansatz zwischen Landwirtschaft und Naturschutz weiter auszubauen.

Was bedeuten die neuen Regelungen des Bundesnaturschutzgesetzes für die Landwirtschaft in Schutzgebieten?

Die neuen Regelungen im Bundesnaturschutzgesetz lassen die Landwirtschaft in Schutzgebieten weitestgehend unberührt.

Mit der Änderung im Bundesnaturschutzgesetz ist ab dem 1. März 2022 in einer Reihe von Schutzgebieten die Anwendung bestimmter Biozide grundsätzlich verboten, um in diesen ökologisch besonders schutzbedürftigen Bereichen Insekten und ihre Lebensräume besonders zu schützen. Die Vorschrift umfasst spezielle Mittel gegen Arthropoden sowie Holzschutzmittel und konzentriert sich damit auf Biozide mit bestimmungsgemäßer insektizider Wirkung. Die Einschränkung des Biozideinsatzes in Schutzgebieten weist gar keinen spezifischen Bezug zur Landwirtschaft auf, für die ja in erster Linie vielmehr die zweite Untergruppe der Pestizide, die Pflanzenschutzmittel, von Bedeutung sind.

Ein Verbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln wird in der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung geregelt. Außerdem können zur Abwendung erheblicher wirtschaftlicher Schäden von den zuständigen Landesbehörden Ausnahmen von den Verboten erteilt werden. Es kann daher schon nicht von einem Totalverbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln, erst Recht aber nicht von einem Verbot oder gar einer "Enteignung" der Landwirtschaft gesprochen werden.

Aktualisierungsdatum: 13.12.2021

Nützen die neuen Regelungen des Insektenschutzgesetzes nur den Insekten?

Der Schutz der Insekten und auch der Insektenvielfalt ist zunächst einmal elementar für den Erhalt der biologischen Vielfalt und des zu schützenden Naturkapitals. Auf den zweiten Blick wird aber deutlich: Er nützt auch den Menschen. Und zwar unter verschiedenen Aspekten.

Zuallererst profitiert auch die Landwirtschaft von einer intakten Insektenvielfalt: Insekten erbringen zum Beispiel in Form von Bestäubung grundlegende Ökosystemleistungen, weshalb ihr durch die in der vergangenen Legislaturperiode in der vergangenen Legislaturperiode in der vergangenen Legislaturperiode in der letzten Legislaturperiode beschlossenen Regelungen bezweckter Schutz auch einen ökonomischen Nutzen für den Menschen bzw. die Landwirtschaft hat. Allein in Deutschland wird die Bestäuberleistung durch Insekten mit einem durchschnittlichen Jahresgesamtgewinn zur Ernte auf 1,1 Milliarden Euro geschätzt.

Zweitens: Ohne Insekten keine Pflanzen- und Tiervielfalt, die nicht nur in der "freien Landschaft", sondern durchaus auch im Siedlungsbereich zu unserer Gesundheitsvorsorge beiträgt und uns Raum zur Erholung bietet. Einen Beitrag zur Gestaltung und Erhaltung solcher Freiräume leistet das "Insektenschutzgesetz" nicht zuletzt durch eine Stärkung des naturschutzrechtlichen Instruments der Landschaftsplanung.

Durch die Erweiterung der Liste der gesetzlich geschützten Biotope leistet es zudem auch einen wichtigen Beitrag zur Förderung und Erhaltung eines vielfältigen Landschaftsbildes und eines bedeutsamen Naturerbes mit in manchen Regionen sogar touristischer Relevanz.

Die mit dem Gesetz weiterhin in Angriff genommene Reduktion von Lichtverschmutzung fordert außerdem zu einer Suche nach innovativen Lösungen heraus: Das betrifft die Frage, wie Beleuchtungen von Straßen, Gebäuden, Grundstücken usw. in Zukunft so ausgestaltet und betrieben werden können, dass Tiere und Pflanzen wild lebender Arten vor nachteiligen Auswirkungen durch Lichtimmissionen geschützt werden. Und wenn wir auf diese Weise zudem noch dazu beitragen, die allgemeine Aufhellung der Landschaft einzuhegen, können auch davon letztlich alle profitieren, nicht nur die Insekten.